정보공개에 대한 담당자의 질문사례

몇주전 저희 부서로 정보공개 청구가 들어왔습니다. 내용은 2004년부터 2007년 현재까지 생산 접수한 문서의 목록을 달라는 것이었습니다.
* 기간내에 처리하여 발송하였습니다(전자파일로 공개)
* 그런데 며칠전 이 목록을 출력하여 우편으로 보내와서는 보낸 목록에 해당하는 문서 및 첨부물을 달라는 것입니다. 3년 이상의 목록만해도 책 한권분량인데다가 이것을 문서 하나하나 이해관계자가 있는 경우도 있고, 관련 부서가 있는 경우도 있는데.. 3자의견등을 모두 청취할 수도 없는 것이고, 문서를 모두 출력할 수 도 없는 것이고...
그렇다고 관련 법규에 양이 많다고 거부할 수 있는 것도 아닌데 어떻게 처리를 해야할지...
* 답변부탁드립니다.


1. 저희 행정자치부 홈페이지를 이용하여 질의하여 주신 점을 감사드리며, 선생님의 건승과 건강을 기원 드립니다. 선생님의 질의내용의 핵심은 방대한 양의 정보를 일시에 청구하였을 경우 공공기관에서 어떻게 대처하여야 하는지에 대한 것으로 사료됩니다.

2. 정보공개제도의 역사가 깊은 미국의 경우 국민이 공공기관에 공개 청구할 수 있는 정보는 ‘특정 정보’이나, 우리나라의 현 정보공개법은 공공기관이 보유·관리하는 모든 ‘일반 정보’에 대하여 정보공개 청구를 할 수 있는 것이 가능합니다. 예를 들어 'A‘라는 국민(청구자)이 ’B'라는 특정 공공기관에 ‘C'년도에 생산한 모든 회계문서에 대하여 정보공개 청구를 하는 것이 가능합니다.

 2-2. 이와 같은 정보공개청구권의 남용의 취급에 관하여 현행법에서는 별도의 기준을 두고 있지 않습니다. 그러나 ①특정행정기관이 보유하는 모든 정보라든가, ②정보를 특정하지 않고 정보공개 청구를 행하여 그 양이 너무 방대하여 행정기관의 사무처리 능력에 현저한 지장을 초래하는 정보공개 청구에 대해서는 실정법상의 특별한 규정이 없지만, 민법 제2조 제2항인 권리남용에 관한 일반 법리를 적용하여 비공개로 처리함이 적절할 것입니다.(정보공개법 제9조 제1항 관련)

 2-3. 이는 정보공개를 위해 과도한 공무원의 노력이 필요하여 업무수행에 지장을 초래하는 것을 방지하자는 입법 해석으로 관련 대법원 판례(1997.5.23. 선고96누2439판결)는 “청구인이 9,029매의 정보공개를 요구하고 있는데 이 경우 정보가 공개된다고 하여 공익이 실현된다고 볼 수 없는 경우라고 한다면 이는 정보공개에 공무원의 과도한 노력을 요구하여 업무수행에 지장을 초래할 가능성이 있고 공개될 실익이 없는 것이 됨”이라고 판시하여 민법 제2조 제2항의 “권리는 남용하지 못한다.”라는 권리의 남용금지는 모든 법 영역에서 타당한 법의 일반원칙임을 고려하여 볼 수 있는 계기가 되었습니다.

 2-4. 그러나 민법 제2조 제2항의 “권리는 남용하지 못한다.”라는 권리의 남용금지가 모든 법 영역에서 타당한 법의 일반원칙이나, 이는 민사소송 영역에서만 적용되는 사항이지 행정소송 영역에 까지 확대되기 어려운 입법적 한계를 고려하여 본다면 권리남용을 들어 비공개하는 처분에는 상당히 신중을 기할 필요성이 있을 것으로 사료됩니다. 또한 위의 대법원 판례는 정식적인 정보공개법이 제정되기 이전인 국무총리훈령에 의거하여 정보공개제도가 시행되던 시점에서 판시된 사례로서 현재 국민의 청구권적 권리가 정보공개법에서 확보된 상황에서 직접 적용하기에는 많은 무리가 있을 것입니다.

 2-5. 청구자가 특정 공공기관 및 특정 공무원을 괴롭힐 목적으로 정보공개법을 악용하여 정보공개 청구를 남용하는 사례 즉 예를 들어 많은 양의 정보를 한꺼번에 일시에 청구하는 경우, 짧은 주기로 계속하여 특정기관에 정보공개청구를 하는 사례가 전국적으로 발생되고 있어 정보공개제도를 주관하는 우리부에서는 이에 대한 고민과 입법적인 사후조치 방법을 숙고하고 있습니다. 그러나 정보공개법의 제정취지가 국민의 알권리 확보와 국정에의 참여 및 국정운영의 투명성 확보에 있는 만큼 그 입법취지가 청구권자 즉 국민에 있는 것이지 정보를 공개하여야 할 의무가 있는 공공기관에 있는 것이 아니고, 정보공개법 제6조에 의거 부여된 권리를 제한하는 특별 규정을 제정하면 이는 헌법에 위배되는 등 위헌의 소지가 많아 이를 실현하기에는 많은 어려움과 법적 연구를 필요로 하고 있는 것이 또한 현실입니다.

 2-6. 한 가지 예로 A경찰서에서 특수절도죄로 체포되어 조사를 받고 조서를 작성하여 이를 검찰에 송치한 후 검찰에서 기소하여 구속된 후 ○○○교도소에 수감되어 있는 자가 자신을 체포하고 수사한 A경찰서에 앙심을 품고 7개월 동안 하루도 빠지지 않고 등기우편으로 해당 기관의 전반적인 업무를 대상으로 정보공개를 청구하고 있어 A경찰서의 접수부서 및 처리부서 공무원들이 많은 고통을 겪고 있으나 현행 정보공개법에 이에 대한 뚜렷한 제재조항이 없어 매번 정보공개에 응하고 있는 안타까운 현실적인 사례가 있습니다.

 2-7. 이와 같이 정보공개 청구권의 남용은 많은 양의 정보공개 청구보다는 특별한 청구취지 및 정보의 사용목적도 없이 지속적으로 청구하는 것이 해당될 것입니다. 이에 대해 우리부에서 A경찰서가 해당 청구자를 상대로 권리남용을 이유로 행정소송을 제소하여 그 판결이 확정되면 그 근거를 배경으로 헌법상의 위헌소지를 줄일 수 있는 방안으로 올해 말 정보공개법률 개정 이후 시행령 개정 시 권리남용에 대한 특별한 규정을 제정하는 것을 검토하고 있으니 이점 참고하시기 바라며, 헌법상의 위헌소지를 줄이려면 대법원의 확정판결이 있어야 한다는 것이 우리부가 운영하는 ‘정보공개위원회’의 입장입니다.

3. 선생님의 금번사례에 대한 대처방안은 첫째, 정보공개법 제13조 제2항 및 동법시행령 제12조 제2항의 규정에 의거 우선 열람토록 하고, 청구자가 요구하는 사본·복제물에 대해서만 2개월에 나누어 교부하시는 방법과 둘째, 정보공개법 제9조 제1항 제5호를 비공개 근거로 제시하고 그 구체적인 사유는 “수천건에 달하는 문서를 일시에 공개하는 것은 당해 업무수행에 현저한 지장을 초래하며, 청구인이 정보공개법 제5조 제1항에 의한 권리를 남용(악용)하는 사례로서 정보의 공개로 인한 청구자의 이익보다는 그 공개로 인하여 공공기관의 정상적인 업무수행에 현저한 지장을 초래하는 것이 크다고 할 수 있으므로 비공개 결정함.”라는 식으로 기재하여 비공개 결정도 고려할 수 있을 것입니다.

 3-2. 그러나 정보공개법 제13조 제2항 및 동법 시행령 제12조 제2항의 규정에 의거 공개대상정보의 양이 과다한 경우 열람에 의해 공개할 수 있도록 명시되어 있으나, 비록 열람의 방식으로 공개한다고 하더라도 각종 행정서류에는 비공개 및 부분공개 하여야 할 정보들이 다량 포함되어 있어서 열람기간동안 비공개 부분의 정보를 관리하기 위해 처리부서 담당 직원 1명이 열람 장소에 입회하여야 함에 따라, 열람의 방식도 사본·복제물 교부와 마찬가지로 인력이 부족한 처리부서의 여건상 당해 기관의 고유 업무처리에 막대한 지장을 초래하기 때문에 이처럼 몇 년간에 걸친 특정부서의 문서 전체에 대한 정보는 수천 건에 달하는 방대한 양의 정보에 대하여 일시에 정보공개 청구한 것을 권리남용에 관한 일반 법리를 적용하여 비공개 처리할 수 있는지 여부가 쟁점인 것으로 사료됩니다.

 3-3. 정보공개 청구자가 공공기관에 정보공개 청구를 하면서 선택한 공개형태 및 방법을 공공기관으로서는 정보공개법 제13조 제2항 및 동법시행령 제12조 제2항의 규정인 ‘특별한 사정’에 해당되지 않은 한 정보공개청구자가 선택한 공개방법에 따라 정보를 공개하여야 하며 그 공개방법을 직권으로 선택하여 변경할 수 있는 재량권이 없습니다. 여기서 ‘특별한 사정’이란 ①정상적인 업무수행에 현저한 지장을 초래하거나, ②당해 정보의 성질이 훼손될 우려가 있는 경우가 명백한 경우에만 공공기관이 직권으로 우선 열람토록 할 수 있고 필요한 부분에 대해서만 사본(출력물)·복제물로 2개월 이내에 나누어서 교부가 가능하도록 하고 있습니다.

 3-4. 문제는 특별한 사정에 해당되는 지 여부에 대한 입증 책임은 당해 공공기관에 있다는 것입니다. 정보공개법 제2조 제2호, 제3조, 제6조, 제10조 제1항, 제13조 제2항, 동법 시행령 제12조 제2항, 제14조, 동법 시행규칙 제2조 [별지 제1호 서식]등의 각 규정을 종합하면, 정보공개를 청구하는 자가 공공기관에 대해 정보의 사본 또는 출력물의 교부 방법으로 공개방법을 선택하여 정보공개청구를 한 경우에 공개청구를 받은 공공기관으로서는 정보공개청구권자가 선택한 공개방법에 따라 정보를 공개하여야 하고 다만, 정보공개법 제13조 제2항에 따라 공개 대상정보의 양이 과다하여 정상적인 업무수행에 현저한 지장을 초래할 우려가 있는 경우에 정보의 사본·복제물을 일정 기간별로 나누어 교부하거나 열람과 병행하여 교부할 수 있을 뿐이므로 그 공개방법을 선택할 재량권이 없다고 할 것인바, 청구자가 해당 정보를 사본 교부의 방법으로 공개해 줄 것을 청구하였음에도 당해 공공기관이 단순히 열람의 방법으로만 정보를 공개하기로 하고 청구자의 사본 교부의 방법에 의한 정보공개 청구를 거부하면, 이는 공개대상 정보의 양이 과다하여 정상적인 업무수행에 현저한 지장을 초래할 우려가 있다는 당해 공공기관의 주장에 관하여 나아가 판단할 필요 없이, 이는 위법·부당한 처분이 될 것입니다.

 3-5. 그러므로 당초 열람 형태의 정보공개 결정을 하기 이전 또는 정보공개여부 결정통지 시 “정보의 양이 과다하여 정상적인 업무수행에 현저한 지장을 초래할 우려”가 있는지의 구체적인 사유와 근거를 청구인에게 제시하여 이를 입증시킨 후 우선 열람토록 한 후 필요한 부분에 대해서만 사본·복제물을 교부하여야만 불필요한 이의신청 및 불복제기를 예방할 수 있을 것입니다.

 3-6. 문제는 열람에 의한 공개는 열람 장소를 확보한 후 청구인에게 정보를 공개하는 것으로 특별히 곤란한 경우를 제외하고는 메모와 촬영이 허용되고, 부분공개 대상인 경우 비공개 사항을 열람하지 않도록 유의하기 위하여 공무원이 입회하여야 하는 등 그 공개의 양이 방대할 경우에는 당해 공공기관으로서는 많은 어려움이 있다는 것입니다. 그러나 정보공개법 제13조 제2항 및 동법시행령 제12조 제2항의 규정에서 열람의 의미는 원본 자체의 열람을 의미하고 비공개 사항을 가린 형태의 사본·복제물에 대한 열람을 의미하는 것이 아니며, 이를 사본·복제물 형태로 공개하기 위해서는 비공개 사항으로 가린 형태로 일일이 문서를 복사하여야 하는 등 현저한 업무수행에 지장을 주기 때문에 우선 열람토록 하고 청구자가 사본·복제물로 필요하다고 요청하는 부분에 대해서는 2개월로 나누어서 교부하도록 하여 당해 공공기관의 업무수행에 대한 지장을 최소화하기 위한 입법취지인 점을 참고하시기 바랍니다.

4. 결론적으로 권리의 남용을 들어 비공개하시기 보다는 정보공개법 제13조 제2항 및 동법시행령 제12조 제2항의 규정에 의거 우선 열람토록 하고, 청구자가 요구하는 사본·복제물에 대해서만 2개월에 나누어 교부하시는 방법으로 해결함이 최선의 방안인 것으로 사료되며, 다만 열람 장소 입회 등 정보공개담당자의 고유 업무처리에 막대한 지장을 초래하는 것을 방지하기 위해서는 청구자에게 열람 조건 즉 열람 방법과 열람 기간(예 1일 중 열람시간과 열람정보 범위) 등을 특정하여 업무수행 지장을 최소화 하는 방안을 강구하시는 것이 필요할 것으로 사료됩니다. 왜냐하면 청구된 정보에 대해서 부분공개 결정처분을 하고, 해당 기관의 업무여건을 반영하여 열람 조건을 부기한 행정처분의 부관 자체가 위법·부당하고는 볼 수 없기 때문입니다.

5. 답변내용이 부족하거나 더 궁금한 점과 의문이 있으시면 언제라도 저한테 연락주시면 성심성의껏 답변 드리겠습니다.〈행정자치부 지식행정팀 김영대 담당관(02-2100-3422)〉